“官宣公告”能否切断城投与政府的关联？

　　一些城投平台公司的退出行为，虽然在法律形式上使其形成了独立运作的商业公司，似乎形成了城投与地方政府的风险分割，但受限于城投经营业务和承担职能未有实质性改善，各地银行仍基于对地方政府的信用判断或迫于政府压力对城投发放、历史牵绊过深等原因，城投的部分债务风险仍可能转嫁给地方政府

　　根据华福证券研究所的统计数据，今年以来，已经有多家城投公司公告“退出政府融资平台”“不承担地方政府举债融资职能”或者“不承担政府融资职能”，相当于以一种公开的方式向市场宣布，城投公司要进行市场化运作。

　　截至11月1日，全年共有27家企业发布公告退出政府融资平台，涉及了河南新乡、辽宁大连、安徽淮南、河南平顶山、福建龙岩、山西太原、河南漯河、湖北武汉、湖南邵阳和河北邯郸。

　　此外，江苏省泰州市的多家公司也通过政府官方网站宣布完成了市场化转型或者退出政府融资平台。12月2日，泰州市高港区人民政府官网明确两家公司退出政府融资平台。12月6日，泰州市海陵区人民政府发布关于泰州市中天新能源产业发展有限公司等国有企业市场化转型的公告，宣布泰州市中天新能源产业发展有限公司等7家公司不再承担政府融资职能，不再是融资平台。

　　这些公告内容大意均为：城投主体已完成市场化改革转型工作，已转型为市场化运作的国有企业，即日起退出政府融资平台，不再承担地方政府融资职能。

　　然而，这些所涉及的城投平台所属地区行政等级较低，集中在区县级水平，且大部分城投平台公告当日已无存续债券。

　　历史上，城投退出平台的情况并不罕见。2010年，国务院发布19号文，要求对不符合融资规定的融资平台进行清理规范，对融资平台的清理由此展开。2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“43号文”)，要求地方政府建立规范的举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，剥离融资平台公司政府融资职能。2015年起，城投公告退出融资平台的情况开始发生；2017年，财政部50号文明确规定“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业”，大量城投公告退出融资平台，市场关注也相应提升。

　　城投主体“退平台”的行为，本质上是对“平台举债，政府偿还”这一模式的剥离。成功“退平台”后的传统城投主体和近些年新设立或是改组合并而成的新城投主体，即成为“广义城投平台”。其不具备地方政府举债融资职能，但仍投身于区域基建、城市运营、公益性资产管理等业务。

　　据《法治周末》记者了解，政府平台的名单可以分为两种，一种是银保监会建立的政府融资平台名单管理制度，另一名单则是财政部城投平台名单。银保监会建立的名单管理制度是由各银行的分支机构对所在地区符合定义的政府融资平台进行统计、上报和监管，财政部的城投平台名单则是由财政部对存续债务的明细进行统计，因此并没有对城投主体进出名单作出具体规定。

　　对于退出银保监会平台名单，监管制定了严格的流程和标准。融资平台需要满足5个条件：第一是符合现代公司治理要求，第二是经审计的资产负债率低于70%，第三是风险全覆盖，第四是政府负责债务均已落实偿还来源，第五是无违约记录。满足条件的平台严格执行对应流程后，方可退出名单。

　　另外，银保监会名单退出程序方面，首先要由牵头行发起各债权银行审核并达成一致意见，第二要由各银行分支机构报总行审批，第三步需要银行、地方政府、平台公司三方确认签字，第四是需要地方政府及相关部门承诺不再为退出的平台新增担保，最后需要牵头行向平台属地银行监管机构报备退出。

　　事实上，当城投平台存量的债务由自有资金偿还，不再新增由政府担保或偿还的债务，就已经不再是政府融资平台了，这也与银监会退出条件相符。

　　市场人士认为，从表述来看，退出主要有两个前提：一是存量债务已经安排妥当，纳入政府财政预算；二是基本完成了市场化转型，实现独立经营。平台退出后，今后举债就属于企业经营性的债务，不属于地方政府债的统计范畴。

　　城投主体退出政府融资平台的原因，据方正证券研究所发布的研报分析称，首先是为了响应监管要求剥离政府融资职能，2014年起，监管就开始切割城投公司和地方政府的债务关系，2017年，中央局会议提出隐债的概念再次开启了新一轮的债务清理，厘清城投和政府的债务关系也成了各地区和城投企业的重点任务，因此退出政府融资平台也是各企业及地方政府所作出的顺应监管要求的决定。

　　方正证券研报表示，其次是为了更好地去参与政府项目。2014年，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，其中明确规定为了确保PPP项目的竞争性，本级政府所属融资平台公司不得作为社会资本参与本级政府的PPP项目；随后，2015年，国发办42号文中为融资平台指明了方向，“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。因此，发行公告退出政府融资平台能让这些城投不再受到政策制约，反而打开了与政府合作的新通道。

　　此外，城投公司退出政府融资平台也是为了进一步打开融资渠道。2015年，证监会发布的《公司债券发行与交易管理办法》（证监会令[第113号]）曾规定发行人不包括地方政府融资平台公司，2021年的证监会令第180号修改为新发行的公司债不得新增政府债务；2021年的银保监会15号文也限制了银行对涉及隐债的平台新增流动资金。城投平台退出地方政府融资平台的公告明确表述“不再承担政府举债融资职能”，在银行、债券发行等方面都不再受到相关限制，拓宽了融资渠道。

　　中证鹏元分析称，从地方政府角度来看，厘清政府与城投公司的职能关系是43号文之后的一贯政策要求，政府方在妥善安排好现存隐性债务化债计划后，名义上和法理上切断政府与城投公司后续融资行为的关系，同时向市场明确，政府不会通过下属城投平台进行政府举债行为。

　　从城投公司角度来看，早期阶段的退出融资平台，多是为了在名义上转变为社会资本，以便满足财政部50号文、80号文等的规定，继续参与PPP和政府购买服务项目。因为财政部对平台融资的全面收紧，退出融资平台后，城投可以不受地方债务监管政策的约束，通过抵押资产、第三方增信等更为市场化的方式融资。

　　中证鹏元证券研报显示，此类城投退出政府融资平台，更多的只是在名义上、合规上、法理上往市场化方向努力，在城投经营业务、人员管理、承担职能未发生实质性改变之前，此类官宣对城投信用的判断逻辑影响不大。但可以明确的是，即截至官宣日，该类别城投公司存量中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量的抵押担保、期限、还款方式等已整改合格。

　　《法治周末》记者从研报中了解到，上述类型平台的退出行为，虽然在法律形式上使其形成了独立运作的商业公司，似乎形成了城投与地方政府的风险分割，但受限于城投经营业务和承担职能未有实质性改善，各地银行仍基于对地方政府的信用判断或迫于政府压力对城投发放、历史牵绊过深等原因，城投的部分债务风险仍可能转嫁给地方政府。

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