城投大撤退

　　近日，多个省市密集公告城投退出政府融资平台，但城投平台与地方政府间的关系难以凭借“一纸公文”完全割裂。

　　12月2日，泰州医药高新技术产业开发区管理委员会和泰州市高港区人民政府联合发布《关于泰州引江城市开发建设有限公司、江苏大江建设工程有限公司退出政府融资平台的公告》。

　　《公告》称：根据相关防范化解地方政府隐性债务风险的要求，我区泰州引江城市开发建设有限公司、江苏大江建设工程有限公司等融资平台公司已转型为市场化运作的国有企业。自公告发布之日起退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能。转型后的国有企业依法开展市场化经营、自负盈亏，政府出资机构以出资额为限承担有限责任。

　　为全面贯彻落实中央、省关于地方政府性债务管理要求，进一步厘清政府与国有企业的权责边界，加快国有企业市场化转型，防范和化解债务风险，泰州市中天新能源产业发展有限公司、泰州鑫顺德园林绿化工程有限公司、泰州市鑫海物业管理服务有限公司、泰州市文创企业管理有限公司、泰州道腾实业有限公司、泰州市嘉途贸易有限公司、江苏东山电力科技有限公司转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司。以上公司后续举借的债务，泰州市海陵区人民政府不承担任何偿债责任。

　　城投平台公司宣布退出融资平台的案例自2015年开始出现，2017年及以后明显增多。据不完全统计，进入2022年以后，诸多城投平台公告退出地方融资平台，不再承担地方政府举债融资职能。宣布退出的城投公司涉及辽宁、河南、安徽等省市，所涉及的城投平台所属地区行政等级较低，集中在区县级水平，且大部分城投平台公告当日已无存续债券。

　　中信证券研究认为，部分城投退出是为厘清与政府债务关系，但更多是为拓宽融资渠道。2022年以来财政部两次通报隐债问责的典型案例，当前隐性债务的防控是仍是政府工作的主线之一。在此背景下，部分城投平台宣布退出地方融资平台名单，一定程度上也是为了厘清与政府的债务关系，减轻地方政府隐债压力。由于我国债券市场监管的差异，名单内的城投平台融资端曾有些许限制，因此更多的城投平台退出名单实现市场化转型是为拓宽自身融资渠道，从而可以“换个身份”更好的服务政府。

　　城投和基建在城镇化进程中的职能不会戛然而止。当前我国的城镇化水平较发达国家仍有一定的差距，城镇化建设任重而道远。城投和基建相辅相成，在新型城镇化的推行中，城投平台作为地方政府最有力的帮手，参与承担了大量建设项目，而基建又是新型城镇化建设的重要抓手。除了部分经济十分发达的地区，其余大部分地区仍需用基建来拉动地区经济和铺垫招商引资，因此城投和基建在城镇化进程中的职能不会戛然而止。

　　但城投平台与地方政府间的关系难以凭借“一纸公文”完全割裂。城投债发行具有明显地域特点，北上广等经济十分发达地区城投债发行占比相对较少，而贵州、宁夏等无明显产业支柱，且发展需求较大的地区城投债发行占比相对较高。

　　值得注意的是，城投债占比和城镇化率有明显的负相关性，即城镇化率低的地区城投债占比普遍较高，更好地印证了部分地区城镇化推进的过程中离不开城投平台的帮助。2017年以来，城投平台其他应收款规模始终处于上涨趋势，较高的其他应收账款规模一定程度显示出城投平台与地方政府关系紧密，“一纸公文”的退出难以实质性割裂两者的关联。

　　今年以来城投公司多以“市场化转型”为由退出地方融资平台，但并不代表与地方政府就此彻底割裂，退出平台名单可以拓宽企业的融资渠道，在一定领域为企业带来便利，有时候退出是为了更好地服务地方政府。

　　中诚信认为，当下经济下行压力仍然较大，宏观政策在稳增长中寻求兼顾防风险，隐性债务化解取得一定成效但仍需关注结构性和区域性问题，城投企业未来偿债压力尤其是流动性风险不容忽视。城投行业或存在如下演绎：

　　（一）城投政策“紧融资”方向不变。12月7日，中央局会议中指出，明年要坚持稳字当头、稳中求进，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，要着力扩大国内需求，充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用。城投企业承担着逆周期调节的职能，对于稳增长压力下政策边际调节部分城投公司或迎利好；但同时，由于隐性债务严监管基调不改，城投债发行审核并不会因为促基建而宽松，后续城投企业的融资仍将实质性受到5号文和15号文的约束，城投公司融资仍将处于相对偏紧状态。

　　（二）隐债问责力度将加大，城投业务的开展模式将持续规范。在进一步完善防范化解隐性债务长效机制的背景下，后续财政、银保监等部门在隐债排查方面的合作有望加强，隐债问责力度将持续加大，需关注相关问责区域的城投融资受阻情况。随着隐性债务化解的持续推进，城投承担的纯公益性项目建设有预算资金保障，参与的其他建设投资项目需结合收益来源明确资金平衡方案，基础设施投融资业务的传统模式将面临较大变化，相关业务的开展模式在强监管背景下将持续规范。

　　（三）整合持续推进，定位和功能更加明确。城投公司整合将进一步推进，以期实现隐债化解、打造优质融资主体、规避监管政策和推进转型等多个目标。在此过程中，城投公司和政府的关系将进一步厘清，并将被赋予更多的市场主体资格和职能，同时城投公司功能和定位将更加明确，内部管理水平将进一步提升。“二十大”提出要健全公共服务体系，着力实体经济发展，推进城乡融合和区域协调统筹，城投转型方向更加凸显，作为肩负地方经济发展和民生改善使命的重要主体，城投转型或将重点布局于城市公用事业、产业投资运营等领域。同时，优化体系，提升效能，建立市场化、规范化的运作机制等深化治理结构改革亦是城投转型的必由之路。

　　（四）不同区域风险继续分化，同一地区风险收敛。疫情反复以及土地市场低迷将使得部分债务负担较重地区的财政收支进一步承压，当地城投公司融资能力和偿债能力或将进一步恶化，随着尾部风险持续释放，城投企业区域风险分化将继续加大。对于非标占比较高、债务压力较大以及土地出让收入持续下滑的区域需予以进一步关注；同时，随着隐性债务风险化解“全省一盘棋”格局形成，同一地区间城投企业的信用或进一步绑定，风险也将继续收敛。具体来看，城投公司往来款拆借或将更为频繁，互相担保情况将更为普遍，交叉持股以及整合为新主体的情况或进一步推进，同一地区城投企业之间的发行利差或呈收缩态势。

　　（五）短期内城投债发生公开债实质性违约的概率不大，但需关注弱区域债务化解方案的有效性及后期影响。2021~2022年，坚决防控金融风险的原则未动摇，多省发声将守住不发生债务违约的底线年多个债务较高地区因地制宜推进债务化解工作，进一步表明各省偿债意愿强烈。因此，短期内城投企业公开债发生实质性违约的概率不大。但同时，部分地区通过存续债券兑付、展期等方式获得区域风险的阶段性缓释，但也面临后续债务处置路径尚存在不确定性，展期债券后续兑付仍存在压力等问题，弱区域债务化解方案推进中对区域内的金融体系、国有资源以及各级城投再融资的影响都有待观察。

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