陈吉栋 彭建｜自动驾驶立法的要点与难点——《深圳特区智能网联汽车管理条例》评析

　　六、结语作为第四次工业的重要技术依托，人工智能已成为国际产业竞争的核心领域，各国也将之视为社会发展的重要竞争力。智能网联汽车是人工智能与传统产业结合的最佳典例，为推进相关产业发展，我国将之列为“十四五”制造业核心竞争力提升项目。我国智能网联汽车在道路测试与示范应用方面已经较为成熟，相关技术方案积累了大量道路测试里程，技术指标表现与世界先进水平基本保持一致，但在商业化落地上，还面临着许多法律障碍。

　　在此背景下，2021年3月23日，深圳市会公布《深圳特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》。在经历一年零三个月的修改后，2022年6月23日，《深圳特区智能网联汽车管理条例》（下文简称《深圳条例》）经深圳市会表决通过，并于同年8月1日起施行。

　　《深圳条例》以特区立法的形式，在国内首次对智能网联汽车的准入登记、上路行驶等事项作出具体规定，是我国首部关于智能网联汽车管理的地方性法规。《深圳条例》出台后，受到了产业界、学界和社会的普遍关注。鉴于其对于未来智能网联汽车地方立法的探索作用，本文将在法律层面，结合我国智能网联汽车产业需求与国内外立法实践，简要评介该条例的重点内容。

　　我国对机动车进入市场实施准入管理制度，列入相关目录是机动车生产销售、注册登记和上路行驶的前提。但由于缺乏相应产品标准，智能网联汽车难以进入市场。根据《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》及相关规定，一种新的机动车只有进入工信部《道路机动车辆生产企业及产品》公告目录、生态环境部《新生产机动车环保排放达标车型公告》以及通过3C认证才能生产、销售和注册登记。尽管早在2021年4月7日，工信部就发布了《智能网联汽车生产企业及产品准入管理指南（试行）》（征求意见稿），但至今相关标准仍然处于研制之中。这就意味着，智能网联汽车不能进入工信部汽车公告目录，也就无法像一般机动车一样上市销售，遑论注册登记和上路行驶。

　　域外法上，各国对于智能网联汽车产品准入的规定各有特点。美国从立法层面放松了零部件装备限制。美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）于2022年3月发布的《无人驾驶汽车乘客保护规定》（Occupant Protection Safety Standards for Vehicles Without Driving Controls）明确全自动驾驶汽车不再需要配备方向盘、制动或油门踏板等手动控制装置。德国并未改变传统的汽车认证办法，不过对于涉及自动驾驶汽车技术的认证，有关主体可以通过《欧盟自动驾驶汽车认证豁免程序指南》申请豁免，但该文件的规定过于原则化，缺乏具体指标。日本于2019年修订的《道路运输车辆法》则新增了对自动驾驶汽车新增零件的管理。

　　《深圳条例》第3章规定了智能网联汽车的准入管理与登记制度，允许其在登记后可以上路行驶，是我国地方有关立法的首次探索。

　　具体而言，《深圳条例》第20条授权深圳市工信部门组织制定智能网联汽车产品地方标准，并根据智能网联汽车生产者的申请，将符合地方标准的智能网联汽车列入深圳市智能网联汽车产品目录，并向社会公布。不符合国家汽车标准或深圳市地方标准的智能网联汽车，不得在深圳市销售、登记。而根据《深圳条例》第5条和第28条，进入该目录的智能网联汽车，在满足登记条件，并经公安交管部门登记后可以上路行驶。同时，《深圳条例》第23条还鼓励有关行业协会参考国际先进标准，组织制定行业团体标准，并向工信部门备案公开。

　　与2021年3月公布的《深圳条例（征求意见稿）》相比，《深圳条例》在准入登记部分有两处重要删减，表明深圳市在准入问题上更加审慎。其一，删去了《深圳条例（征求意见稿）》第14条规定的准入豁免申请制度。所谓准入豁免，根据《深圳条例（征求意见稿）》第14条和第18条，是指生产者可以在深圳地方标准或团体标准公布前向市工信部门提出准入条件豁免申请，只要经过相关部门评估同意，即便不满足现行机动车有关标准，也可获得准入资格。删去该法条意味着，在国家有关标准或深圳市地方标准出台之前，除非满足现行汽车标准，否则智能网联汽车在深圳仍然无法获得市场准入资格。其二，删去《深圳条例（征求意见稿）》第17条规定的团体标准准入程序。依照《深圳条例（征求意见稿）》第17条，智能网联汽车相关行业协会制定的团体标准也可以作为深圳市智能网联汽车产品目录的准入标准，而在《深圳条例》中，团体标准已经不再具有上述效力，只有参考作用。

　　由于智能网联汽车的使用管理涉及驾驶人、所有人以及生产者等诸多主体，各主体之间的义务分配就成了商业化落地的重点。对于这一问题，《深圳条例》选择以技术等级来分配不同自动驾驶状态下相关主体的义务。

　　首先是不同等级智能网联汽车的驾驶人的义务。《深圳条例》第34条明确规定，完全自动驾驶的智能网联汽车（L5）可以不配备驾驶人，并可在指定区域上行使，但有条件自动驾驶（L3）和高度自动驾驶（L4）的智能网联汽车应当配备驾驶人。

　　在此基础上，第35条第2款规定了有条件自动驾驶（L3）和高度自动驾驶（L4）智能网联汽车的驾驶人在系统发出接管请求或者不适宜自动驾驶时的接管义务，并规定驾驶人应当能够掌握自动驾驶功能。这一规定的逻辑是，当人工智能无法应对路面情况或突发事件时，应当由人类来接管系统。域外法上，如德国《自动驾驶法》创设的技术监督员制度也是循此逻辑。然而，有趣的是，这一制度本身存在一个逻辑上的悖论，即伦敦大学学院心理学教授Bainbridge在1983年提出的“自动化的讽刺”（Ironies of Automation）：正是因为人类的不可靠才促使系统功能高度自动化，然而人类却被期望在紧急情况下作为备选项来监视并支持系统运行。

　　无驾驶人的完全自动驾驶智能网联汽车，当其遇上发生故障、不适合自动驾驶等影响交通安全的情况时，根据《深圳条例》第35条第3款规定，系统应当采取降速、远程接管等降低风险的措施。根据《深圳条例（征求意见稿）》的立法说明，这里借鉴了发达国家和地区应对智能网联汽车故障时采用的最小风险运行原则。“安全至上”的理念在自动驾驶系统的设计中就有所体现。我国国家标准文件《汽车驾驶自动化分级》明确规定，高度自动驾驶（L4）和完全自动驾驶（L5）的驾驶自动化系统应当具备执行风险减缓策略并自动达到最小风险状态的能力。

　　其次，《深圳条例》强化了智能网联汽车生产者的责任。这主要体现在对智能网联汽车产品的质量要求以及售后服务等方面。如第31条规定智能网联汽车生产者、销售者应当健全售后服务机制；第36条规定生产者应当给车辆配自动驾驶模式外部指示灯；第37条规定车载设备在发生事故或故障时，至少要记录和储存不低于90秒的相关数据，且该类数据储存期限不低于30日。值得注意的是，相较于国内的其他地方立法，《深圳条例》规定的事故数据储存期限很短。如工信部等三部委《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（2021）第8条规定，车辆事故数据存储时间不少于1年。《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》（2020年）第59条也规定，自动驾驶数据记录装置记录的数据应保存不低于3年。缩短智能网联汽车的车载设备事故数据存储期，某种程度上也是降低了对相关设备存储能力的要求，《深圳条例》第37条的实践效果如何，还有待观察。

　　最后，《深圳条例》第38条规定了智能网联汽车所有人、管理人的定期维护义务与安全检验义务。随着使用年限的增加以及其他因素，智能网联汽车不可避免地会发生磨损甚至故障，因此需要定期维护以及进行安全检查。当然，一般机动车也存在相似问题，《道路交通安全法》第13条就规定了一般机动车的安全检验制度。

　　尽管我国智能网联汽车产业已经发展多时，但由于技术不够成熟、法律政策阻碍等诸多因素，仅有北京、广州、重庆等少数城市开展了商业化运营试点工作。其中，虽然个别城市已经向智能网联汽车发放了普通出租车牌照，但一些业内人士并不认可这一模式，因为有关车辆并未列入工信部目录，就不能开展道路运输经营活动，其上路收费运营就具有非法运营的嫌疑。总体来说，我国智能网联汽车商业化落地还有待探索。如何鼓励有关企业不断探索商业模式，避免自动驾驶成为只见投入没有产出的“黑洞”，是智能网联汽车立法的重点，这也在一定程度上关系着智能网联汽车的发展路径和进程。

　　对此，《深圳条例》突破现行法对智能网联汽车的束缚，开地方有关立法之先河。它在允许智能网联汽车入市、登记、上牌的基础上，第39条明确规定有关主体开展智能网联汽车道路运输经营活动必须具备道路运输经营许可证以及道路运输证，同时授权深圳市交通运输部门制定智能网联汽车道路运输的准入条件和配套规范。此外，其第17条规定深圳市政府可以选择行政区全域开放道路测试、示范应用与探索商业化运营试点。

　　国内其他地方立法虽然也对智能网联汽车从事道路运输经营活动作出规定，但基本没有突破现行法的限制。以上海市为例，《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》（下文称《上海办法》）第31-33条规定了开展商业化运营的条件，其中包括获得产品准入、经门登记注册、取得道路运输经营资质、具备驾驶人等。但《上海办法》并未针对智能网联汽车设置专门的道路运输准入条件，换言之，仍有待国家相关立法出台。

　　作为一种能够实时收集与处理大量数据的移动设备，智能网联汽车的网络安全和数据保护一直是全社会普遍关注的热点问题。当前，我国已有《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保》等法律，以及《汽车数据保护规定（试行）》等部门规章。《深圳条例》在此基础上结合监管需求加以规定。

　　《深圳条例》第6章专章规定网络安全与数据保护。首先，《深圳条例》第44、45条规定了智能网联汽车网络安全风险监管部门及其职责。根据“谁主管、谁负责，谁运营、谁负责”的原则，授权深圳市网信部门统筹协调全市智能网联汽车网络安全风险监管工作，指导相关部门制定网络安全事件紧急预案。

　　其次，《深圳条例》第46、47条规定了有关企业的安全保障义务。相关企业应当取得网络关键设备和网络安全专用产品的安全检验认证，制定应急预案，制定数据安全管理制度与隐私保护方案。对于智能网联汽车应当存放在境内的数据，《汽车数据安全管理若干规定（试行）》（2021）第11条规定重要数据应当依法在境内储存，上海、重庆等地的有关立法也规定重要数据在境内存储。《深圳条例》第47条将应当存储在境内的数据扩大至“数据”，而不仅限于重点数据，并规定不得向境外传输、转移相关数据信息。

　　最后，《深圳条例》第48条禁止智能网联汽车非法收集、处理、利用个人信息，禁止采集与本车辆行使和交通安全无关的信息以及非法采集涉及的信息，第49条规定相关组织在经公安交管部门同意的情况下可以获取与本车辆相关的交通事故去标识化数据信息。

　　应当注意到，《深圳条例》并未对政府监管平台的数据安全问题作出规定。《深圳条例》第7条规定应当设立车路云一体化的智能网联汽车政府监管平台，第26条规定智能网联汽车应当具备接入监管平台、上传安全相关数据的能力，但该监管平台如何运作，仍然需要进一步具体规定且需要经过实践的验证。

　　在政府使用智能网联汽车数据的问题上，德国《自动驾驶法》有所规定。根据德国《自动驾驶法》第1g条，为交通公益目的，联邦汽车运输局有权将其从车主处收集的非个人数据传输给负责研发、交通或城市规划的政府部门。但政府部门存储、处理的数据的期限应当与其目的相符，一旦使用目的丧失，应当立即删除，最迟不得超过相应机动车停止运行后三年。

　　深圳市政府监管平台掌握了全市智能网联汽车的相关数据，依照《数据安全法》第27条，其负有数据安全保护义务，对于智能网联汽车中的重要数据，该平台应当明确数据安全负责人。显然，深圳市未来立法还需要出台专门规章，健全政府监管平台数据安全管理制度，规范该平台的运营。

　　智能网联汽车交通事故责任的归属一直是最受关注的问题，但由于诸多因素，我国相关立法一直存在空白。这就使得智能网联汽车致害责任处于悬空状态，一定程度上影响了人们对于自动驾驶的接受程度，客观上也造成了智能网联汽车购买自动驾驶保险困难，最终不利于智能网联产业的发展。

　　我国现行《道路交通安全法》第76条规定的机动车交通事故责任主要围绕机动车驾驶人展开。具体分为两类：其一，机动车之间发生的交通事故，根据过错分配责任；其二，机动车与非机动车一方（非机动车驾驶人、行人）发生的交通事故，由机动车一方承担无过错责任。但非机动车一方存在过错的，据其过错程度适当减轻机动车一方的责任。机动车一方无过错的，承担不超过10%的责任。交通事故的损失是由非机动车一方故意造成损失的，机动车一方不承担赔偿责任。

　　低级别的自动驾驶汽车（L3及以下），由于高度依赖人工操作，所以其交通事故归责完全可以适用《道路交通安全法》第76条。但该规定无法适用于高级别智能网联汽车（L4与L5）在自动驾驶状态时发生的事故。如果说传统机动车交通事故责任分配以机动车驾驶人为中心，是因为传统机动车的操作方式高度依赖于驾驶人，那么在高度自动驾驶（L4）和完全自动驾驶（L5）的状态下（根据《汽车驾驶自动化分级》，用户在L4时就可以不响应系统），根本不存在“驾驶人”这一角色，进而无从适用《道路交通法》第76条。而在因为自动驾驶系统存在缺陷所导致的交通事故中，因为“算法黑箱”的存在，其开发者也不能明白系统是如何做出决策的，直接要求开发者承担无过错责任也有失公允。因此，如何科学地分配高级别智能网联汽车在自动驾驶状态时发生的交通事故责任，一直都是有关立法的重点与难点。

　　我国曾于2021年3月24日向全国会提交《道路交通安全法（修订建议稿）》（下文称《建议稿》），该建议稿将自动驾驶开发单位也纳入了责任承担主体范围，但全国会并未采纳。根据《建议稿》第155条第2款，发生道路交通安全违法行为或者交通事故的，应当依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任，并依照有关法律、法规确定损害赔偿责任。

　　域外法上，各国对自动驾驶致害问题的规定也不一致。德国《道路交通法》分别在2017年、2021年作了修订，但修订后的《道路交通法》并未更改原有的赔偿责任分配模式。根据德国《道路交通法》，驾驶人在事故中被推定负有过错，而车辆所有人负有无过错责任。而当事故是因为车辆存在缺陷所导致时，生产者负有产品责任。美国并未在联邦层面统一规定交通事故责任，交通事故定责主要依据各州的侵权法。至2021年，美国已有38个州以及华盛顿特区实施自动驾驶相关立法或行政命令。其中部分州在自动驾驶立法中明确了初始制造商的产品责任，如弗吉利亚州和内华达州立法指出，在因第三方改装车辆造成的“缺陷”对制造商提起的诉讼中，制造商不承担任何责任。

　　对于自动驾驶导致的交通事故侵权责任问题，学术界众说纷纭。有学者认为，直接适用现行交通事故侵权责任规则处理即可，但这种观点忽视了智能网联汽车的特殊性。有学者认为，智能网联汽车也属于产品，应当适用产品责任规则，由汽车生产者承担责任。这种观点拥有众多支持者，但智能网联汽车生产者是否也能适用产品责任的抗辩存在疑问。除此之外，还有参考雇主责任说、参考动物侵权说、参考电梯侵权说、参考核事故侵权规则等观点。较有争议的观点是，主张让智能网联汽车本身承担责任的电子人格说。

　　理论之争短时间内难有定论，但现实需求不断呼唤立法。法律固然是经验的产物，但产业和社会对智能网联汽车侵权责任的关注也在倒逼地方立法，《深圳条例》正是在产业界不断的呼吁声中出台的。

　　《深圳条例》第7章专门规定智能网联汽车交通违法行为和事故处理。该条例根据智能网联汽车有无驾驶人来划分责任。其一，道路交通安全违法行为。根据《深圳条例》第51条，对于有驾驶人的智能网联汽车发生的交通违法行为，由公安交管部门依法对驾驶人进行处理。对于完全自动驾驶的智能网联汽车（L5）发生的交通违法行为，由公安交管部门对车辆所有人、管理人进行处理，但对其处罚不适用驾驶人记分的规定。其二，交通事故损害。《深圳条例》第53条规定，“有驾驶人”的智能网联汽车发生交通事故造成损害，属于该“智能网联汽车一方”责任的，由驾驶人承担赔偿责任。“完全自动驾驶”的智能网联汽车在无驾驶人期间发生交通事故造成损害，属于该“智能网联汽车一方”责任的，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任。《深圳条例》第54条规定，智能网联汽车发生交通事故，因其存在缺陷造成损害的，有驾驶人的车辆驾驶人或者所有人、管理人依照本条例第53条赔偿后，可以向生产者、销售者请求赔偿。

　　总体上看，《深圳条例》在自动驾驶致害问题的处理上运用了特区立法权对民事基本责任制度进行突破创新，不失为一种有益的尝试。

　　依照产品责任，如果智能网联汽车因存在缺陷而造成他人损害，受害者可以根据《产品质量法》第43条直接向生产者或销售者要求赔偿。《上海市智能网联汽车测试与管理办法》第49条第2款就规定，智能网联汽车因存在缺陷造成交通事故或其他损害的，受害人可以依法向生产者或销售者请求赔偿。

　　而根据《深圳条例》第53、54条，完全自动驾驶的智能网联汽车发生交通事故，因其存在缺陷造成损害的，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任。其依照《深圳条例》第53条承担赔偿责任后，可以根据《深圳条例》第54条向生产者、销售者请求赔偿。可见，《深圳条例》没有直接采取产品责任的思维，但也没有免除生产者与销售者的产品责任。这里原因很多，受害者越过车辆所有人、管理人，直接追究相关主体的产品责任，诉讼成本过于高昂，被认为是其中一个重要原因。但如前所述，面对车辆所有人、管理人的赔偿请求，生产者能否使用《产品质量法》第41条规定的事由——比如发展风险——进行抗辩，仍然有待思考。

　　总的来说，《深圳条例》的规定较为全面，包括智能网联汽车的道路测试与示范应用、准入登记、使用管理、交通违法及事故处理、法律责任等诸多内容，是全链条式的立法。此外，它还首创了智能网联汽车的产品准入登记、上路行驶、全域开放测试、交通事故处理规则等内容，打破现有制度的束缚，鼓励智能网联汽车商业化落地。虽然部分内容还有待完善和明确，但《深圳条例》代表了现阶段智能网联汽车地方立法的最新成果，仍然不失为智能网联汽车领域的突破性立法。

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