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澳门特别行政区政府在探索经济适度多元的战略方向上已历经多年。政府对实现特区经济适度多元有着迫切的需求，并且也在积极推进,但我们看到，这方面的成效并非十分显著，甚至在一些产业的发展上走了弯路。比如，早前所提出的着力发展融资租赁业，特别是跨境融资租赁业，因为没有把跨境融资租赁的增值税影响、以及澳门作为海外资金的二次借贷区域（香港是海外资金的第一次借贷区域）所具有的较高资金成本等特征加以考虑，造成这个行业目前处于停顿状态。

多元发展 必须破除壁垒走出澳门

十数年关于经济适度多元的努力，证实了如下结论：在特区自身范畴内讨论、发展特区的经济适度多元，是有局限性的。

首先，赌牌开放至今，澳门社会已经形成对博彩收益的习惯性依赖；倘若强制转型，则可能带来转型不适应、机会成本大及转型惰性等诸多问题。即使在疫情十分严重的当下，讨论降低对博彩的依赖度，也难以使整个澳门社会接受。

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其次，有限的人力储备尚不足以支撑这样的转型。澳门并没有完善的数码科技人才，金融人才短缺，丰富的制造业经验和企业管理人才更是稀少；澳门的外劳政策、管理及技术移民政策，过于偏向保护本地居民；在人才供给短缺的情况下，我们的政策又不允许大量引进有利于促进经济适度多元的储备人才。

第三，万物互联技术的跨越式发展，使澳门现有的资金资源、土地资源及其他生产要素显得相对短缺，并不足以适应这样的大变局。

我们始终相信，支持澳门经济适度多元发展，是深化粤澳合作、创建粤澳深度合作区的初心和使命。创建粤澳深度合作区对澳门经济适度多元发展，具有如下几个方面的重要作用：

第一、减少澳门推动经济适度多元的试错成本。基于试错成本的考虑，澳门在关于一些经济适度多元的发展战略上一直处于讨论的状态，而不敢落地实施。在粤澳合作区这样大框架内，产业发展的成本各方分担、各方共享收益，有助于控制试错成本。

第二、绕过外劳政策和移民政策，大量引进有益于产业发展的储备人才。粤澳深度合作区不受澳门外劳政策和移民政策的影响，各方共担风险、共享收益的前提下，以市场机制聘用人才，人才也可以在粤澳深度合作区安居乐业，不受居民身份不能取得的恶劣影响。

第三、减少路径依赖、激发榜样力量。在粤澳合作区获得营商、家庭事业及居住环境方面的成功，会给澳门社会激发出榜样的力量，从而在一定程度上减少对传统旅游、博彩产业的依赖度。

粤澳深度合作区 须厘清双方责权利

共商共建共管横琴粤澳深度合作区，需要遵循共担风险、共享收益这八个字方针。但共担共享并不是不明确的义务和权利的分配。

首先，共商共建共管需要遵循中央设定的纲领性原则，根据纲领性原则细化、制定参与各方的权利义务；

其次，参与各方需要明确共商共建共管的审限级别和主体。相信参与各方会根据粤澳深度合作区设立协调委员会，但由于涉及到行政事务的专业性，协调委员会一般只能就重大事务作方向性的判断，在细节性事务方面，需要交付各自的专业部门作出行政建议。倘全部事务由协调委员会决定，那么协调委员会会十分臃肿且行政效率滞后、缓慢，倘直接交由各自专门部门加以决定或建议，那么就涉及到哪一个审级具有相应的决策建议权，比如是广东省的具体部门，还是珠海市具体部门，抑或是横琴管委会的哪一个具体部门，再比如澳门一方是哪一个具体行政部门具有决定建议权。在确定具体负责部门方面，有可能造成共商共建共管的拖沓，为防止这种拖沓的产生，具体负责的主管部门的确定是一个亟需解决的问题。

第三，关于模糊性规定的处理问题。粤澳深度合作区是在一国两制框架下的制度创新，有很多问题需要厘清，因而一定会有许多模糊性规定的问题。由于行政负责的原因，行政部门人员很容易造成一个消极态度问题，即多做多错，不做不错。这种态度与制度创新格格不入，因此在确认具体负责的部门后，一定需要实施首问负责制和限期解决制。

在明晰责权利部门主体后，参与各方还需要明晰各方投入和产出的分配问题。就目前而言，横琴已经具备了全世界最好的硬件基础设施。这方面的问题是，后来的加入方如何对先前的建设方予以适度补偿问题。在基础设施完善的前提下，横琴接下来是要如何优化软件设施，那么各方要明晰自身在软件设施建设上的优势，集中各自的优势投入到建设中，由此产生收益的分配要求。

深度合作区 应不拘一格大胆创新

对于澳门参与粤澳深度合作区建设管理有哪些长项和优势可以发挥,有哪些短处和劣势问题必须克服和转变，我们认为相对于海南自贸区、深圳国家自主创新示范区、浦东社会主义现代化建设引领区等国家制度创新新区，横琴粤澳深度合作区有其自身特点：它是在一国两制框架内两个不同法域区域的深度合作。法域的深度合作，体现出来的优势是容易进行法制创新，但同时也会体现出法域冲突的弊端。

上所言及，横琴现阶段的基础设施等硬件是全世界一流的，当下着力点是软件建设，特别是一流的营商环境、人才供给、税务及金融制度。受惠于一国两制的高度自治，以及与葡语系法域天然的密切联系，澳门在粤澳深度合作区建设中，可以提供非常灵活的营商法律制度供给。这些营商方面的法律制度供给，可以为葡语系国家的商人所接受；更进一步，这些营商法律供给，又可以在最大化程度上接受全世界商人所熟知的规则，成为跨国资本、贸易、投资事项的共同语言。简而言之，一国两制高度自治下灵活立法权，使得澳门可以成为粤澳深度合作区优秀营商法律制度的供给方，从而进一步提升合作区的法律认知度，优化营商环境。

但是，在涉及营商法律制度供给方面，澳门自身又出现两个方面的问题：第一，关于基本法原有法律制度保持不变的争论；第二，关于大陆法和海洋法的争论。关于这两个问题的争论，亟需社会各界采取共识，否则会拖沓，从而使得我们制度供给的优势变成劣势。世界上并没有一成不变的法制，也不会固守某一具体的法律传统，只要是能够有益于澳门及深度合作区营商环境的优化的法律制度，都是可以接受、移植、创新的。

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另外，澳门在长期的发展过程中，习惯于接受由香港传过来的营商习惯。粤澳深度合作区是一个制度创新，本没有营商经验和法制传统可以借鉴。因此，在参与管理及优化软件的过程中，被动接受已然成熟的制度经验的做法可能需要予以纠正。在法律制度创新及制度供给方面，在坚持一国两制、有益国家的原则基础上，我们不要拘泥于是否属葡国法律传统、不要拘泥于是否具有先前经验等条条框框的束缚，应该不拘一格、大胆创新。

分线管理考验灵活与智慧

在横琴建设粤澳深度合作区，常规的办法是要实行分线管理政策，我们的认识是，粤澳深度合作区的分线管理指的是一线放开、二线管住，具体来讲，一线管人不管物，二线管物不管人，一线属于出入境事宜，"二线"属于海关事宜。如果真正做到一线放开、二线管住，那么粤澳深度合作区一定能够成为贸易、资金、人员流动的自由贸易区，从而大大拓展了澳门的营商空间。

就一线而言，需要区别于拱北关等传统出入境事宜，即（1）便利通关；（2）人货分管；（3）逗留次数确认问题，而这类问题需要进行管理创新，否则会引发诸多不便。

首先，在便利通关方面，目前的技术条件已经做到了两地一检，应该说比传统出入境方式更加便捷，只不过横琴口岸远离两地传统的民生区域，使得通关后的交通、商业等衔接方面尚不便捷，相信这也是未来需要着力改进的地方。

其次，人货分管是一个大方向，但难言彻底做到人货分管。因为人体可藏匿某些特殊物品，比如毒品等，以及出入境检验检疫事宜等，如果彻底人货分管将会造成某类犯罪或某类疾疫不可控。

第三，关于逗留次数问题。对内地居民而言，出入横琴不需要出入境证件，而出入澳门则需要出入境证件。真正有效发挥粤澳合作深度区的功能，需要创新性地使出入境证件在其有效期内可以多次往返琴澳两地。但是，如果内地居民多次往返琴澳两地时，在逗留有效期内离开横琴回到内地，那么如何被确认为逗留期限届满不可再进入澳门？如果海外居民用逗留澳门的出入境证件进入横琴后，再通过横琴进入内地，是否被确认为一种越境行为。这些是制度创新带来的技术难题，需要予以解决。

就二线而言，最大的难题在于如何便捷横琴与内地通行基础上又做到有效海关监管。未来横琴联通内地的具有桥、隧道、轻轨、游艇、客运船舶等多元化途径，这为海关监管提出了挑战。如果采用传统的申报方法，那么便捷化交通工具的功效将失去意义。当然，目前有替代解决方案，也就是大规模在通道处采用激光雷达方法核验货物。长远来看，技术方面可以做到，但短期可能实现不了。因此，我们在粤澳深度合作区发展的过程中，可能一段时间来适应非真正的"分线管理"政策。在这段时间内，不能一直处于消极等待状态，既要技术实现一项放开一项，又要在现有技术上探索服务贸易、货物贸易、资金往来的互联互通。

摸石头过河实现重点突破

粤澳深度合作区是国家的一个全新战略，政策及方案一出台就需要参与各方尽早启动，快速推进，在这一过程要尽快解决一些运作过程中的实质性、关键性的障碍性问题。

粤澳深度合作区是一项制度创新，既然是创新，就没有先前经验可以借鉴，这也会使得参与各方感到无从下手，使事业一直处于论证状态而停滞不前。当前，如果要快速启动和发展粤澳深度合作区，那么需要奉行摸着石头过河的发展思路。

摸着石头过河首先要求在先行试验中，各参与方在设定风险控制的大前提下，允许存在试错成本。我们不应存在试错成本而对决策主体施加惩戒。

其次是要求要重点突破、落地实施。在重点突破、落地实施方面，需要摈弃大政府思维。相对于市场主体，政府的执行力一般表现偏弱。因此各参与方政府，需要切实做好市场主体的辅助工作，而不能替代市场主体做市场决策。政府的主导性基金仅适合做战略投资人，不能在具体领域和具体企业中做控股人，以便引导市场资金发挥效能。

在先行试验过程中，难免会涉及到国家安全、管辖权、金融管制等方面的问题，这就需要一个底线思维：不可触及国家主权事务及一国两制的稳定。先行先试需要建立在有益国家、更加有利于一国两制事业行稳致远这个目标框架。

应为国家担起创新样板责任

粤澳深度合作区建设对澳门、对国家都是全新的尝试，未来的体制机制模式、发展前景和在国家发展建设中的作用、地位都十分令人期待。

粤澳深度合作区的提出，是服务于实现澳门经济适度多元化这个初衷，从根本上讲，是一国两制行稳致远的制度创新。

在香港、澳门传统的发展思路中，国家是以照顾者的身份体现的。比如出现一定的经济挫顿，香港和澳门都亟需向中央要求获得惠及港澳的大礼包。既然中央将粤澳作为合作参与方发展横琴粤澳深度合作区，那么区域的发展就不应该秉持惠澳大礼包思维，而应该秉持为国家制度创新、国家战略目标实现提供新颖样板。从这个角度来看，这也是粤澳深度合作区之于国家的意义。

举例而言，世界五大洲葡语系国家总人口达2.6亿，这类国家由于财政经济的各方面原因，贸易的便捷度不够，但这些国家却具有资源丰富的特点。如果在粤澳合作区内用物联网技术创新供应链金融、信用担保制度，那么会使到与葡语系国家间的贸易资金占用时间、总额大大缩减。减少资金额度、时间成本，又会反哺到贸易中，使得中国与葡语系国家间的贸易总量翻倍上升。倘中国与葡语系便捷化供应链金融搭建成功，那么粤澳深度合作区便可以为中国与其他贸易区域的交易便捷化提供样板，成为探索中国社会主义现代化建设的有益的创新区域。

在探索中国社会主义现代化建设进程中，反过来推动澳门社会经济适度多元，是特区人民享受到国家经济发展带来的福祉，这是一项相辅相成的事业。（稿源：澳門月刊 另註：文本仅代表受访者意见，并不代表濠江法律学社意见）

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