甘肃移动互联网平台(移动互联网平台运用现状)
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高鹏程，北京大学政府管理学院教授，北京大学国家治理研究院研究员，副院长。
摘要
作为中国民主政治的基本形式，人民代表大会制度是中国公民最根本、最重要的利益表达制度。互联网的快速发展为人民大会代表制度汇聚民意、综合社会利益带来新的机遇与挑战。为总结、评估当前我国人民代表大会制度接受公众通过网络进行利益表达的制度供给现状，本文综合应用内容分析、使用体验的方法考察了31个省级人大常委会官方网站和微信公众号，发现当前我国省级人大常委会基本建立起立法项目征集、专题性法规草案意见征集、经常性意见建议征集的利益表达机制，但总体上还存在着表达功能的低阶性、功能模块设计的通用规范性低、功能使用的互动性和友好程度不高等问题。对此，本文提出从理念更新、顶层设计、媒体融合、制度创新等方面的解决上述问题，以强化人民代表大会汇聚、综合民意的制度能力
关键词：人民代表大会制度；人大常委会；利益表达；互联网
一、问题的提出
人民代表大会制度是社会主义国家接受、转换、实现人民利益和人民民主的根本制度，只有坚持和完善人民代表大会制度，才能代表好、实现好、维护好人民利益。
坚持和完善人民代表大会必须充分把握利益的物质性基础。首先，从需要上升到利益充分体现了利益的物质性。所谓利益，是指处于不同生产关系，不同社会地位的人们由于对物的需要而形成的一种利害关系。人们之间是有物质联系的。这种联系是由需要和生产方式决定的。[]其次，利益表达实现的手段、工具具有物质性。马克思在《政治经济学批判》中，明确提出了利益实现只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段，才能达到……。在这方面，以互联网为核心的信息技术的发展，首要的是为广大人民群众、人大代表扩展、转换、实施利益表达提供了新的技术手段，随着互联网应用场景的深度扩展，为社会利益表达注入了革新、再造、重塑的新的现实可能性。
2000年以后，与互联网的碰撞、对接，成为新时期人大制度完善的重要内容。2002年7月5日，李鹏同志在接见全国人大信息化建设工作会议的代表时强调，各级人大要加强信息化建设，要由过去仅仅在报纸上公布信息和征求意见向网络扩展，以保持与广大人民群众的密切联系，促进立法的民主化、科学化；2004年2月25日，全国人大网站上线试运行, 一年后正式开通。在起步之初，彼时各级地方人大网站建设还普遍存在着内容单调、更新不及时、服务与互动功能不足、部分人大无独立站点等问题，技术、资金、人才等是地方普遍面临的瓶颈。通过互联网加强和改进与人民群众的联系，倾听群众意见和呼声，推进人大工作信息化、网络化，发展人大电子政务或E人大或在线人大，成为新世纪以来人大制度发展的重要倡议。如何在人大网站功能设计中实现人民利益表达，成为学术界的新研究课题。有学者从人大机关业务特点出发建议采取综合与专业并举、内外系统共用 的方针进行建设；还有学者主张两头在外、中间在内的闭环管理模式，即在外网接受、处理并及时公布人大代表和人民意见和建议，在内网办理有关业务。
然而，在研究人大信息化过程中发现：在实践中，各级人大接受公众和人大代表通过互联网进行利益表达的机制设计与功能实现的不均衡程度十分明显；从中央到地方尚未就人大信息化推进公众利益表达出台相应的专门规范文件。而且，人大机构接受公众及人大代表通过互联网进行利益表达的专门理论研究成果也十分匮乏。
为了总结当前人大接受公众通过互联网进行利益表达的机制设计与功能实现程度的总体情况，本文以全国31个省级人大及其常委会官方网站为考察对象，采用内容分析法、使用体验法来对相应网站功能模块构成情况进行研究，以总结省级人大接受公众互联网利益表达的模式、论断其存在的问题，并提出改进优化的政策建议。
二、省级人大常委会接受公众互联网利益表达的机制现状
从实践来看，我国省级人大及其常委会通过网络接受公众进行利益表达的权威渠道主要包括：基于桌面端的互联网官网、基于移动互联网的应用平台。
(一)
桌面端官方网站提供的表达
在网站名称上，各省级人大官方网站或以人大命名，或以人大常委会名义命名。具体上有七种类型：以人大名义或省级人大常委会名义省（直辖市）名+人大（8个）、省名+人大网（4个）、省（直辖市）名+人大常委会（3个）、省名+人民代表大会常务委员会（10个）、中国.省名人大（网）（2个）、省名+人大新闻网（1个）、省名+人大（网）+省名+人民代表大会常务委员会（2个）。
在域名采用上，各省级人大官方网站从名称缩写规则上有两种类型：采用汉语拼音ren da缩写rd有25个，采用英语词汇（people’s congress）缩写pc的有6个；域名后缀方面，除河北和海南两省采用二级域名并使用.net后缀外，其余省份均普遍采用三级域名，其中上海、广东、重庆三省使用省份缩写+.cn后续，其余省份使用.gov.cn域名后缀。
从功能模块服务的对象来看，各省级人大官方网站分别为人大代表和公众群体提供利益表达通道。从总体上看，承担表达功能的通道主要有五种：（1）代表网上履职平台、（2）公众旁听申请接入通道、（3）信访举报投诉通道、（4）意见征集反映接入通道，以及（5）为联结公众与人大代表的双联平台。除新疆、西藏外，各省人大官网均为人大代表提供了网上履职服务平台，需要代表通过注册后进入后台使用。各省人大为公众提供了利益表达通道主要有：旁听申请接入通道、信访举报投诉通道、意见征集反映接入通道。目前只有北京、内蒙古、上海三省市提供了公众旁听申请接入通道。信访通道上，有21个省份提供了信访通道，其中7个省份提供的仅是信访邮件地址而非在线信访通道，其中2个省份提供的是在线留言板，广西信访通道跳转至省纪委监察委官网、云南信访通道跳转至全省统一信访官网。意见反映与征集通道上，有27个省市提供，覆盖面达到87%，但仅有8省市提供了随时能够建言和提出意见的通道，其余省份提供的是针对特定法规草案、立项项目和监督项目专题性通道。目前，只有内蒙古（双联系互动交流平台）、福建（人大代表网上联系站）、山东（双联系平台）、湖南（双联系平台）、海南（代表联系群众平台）、重庆（网上代表之家）、甘肃（两联系平台）提供了代表联系公众的通道设计。
(二)
移动端应用提供的表达机制
相比省级人大常委会官方网站全覆盖的发展现状，省级人大常大常委在移动端开通相关通行应用平台的情况还有待提高。以微信公众号为例，除安徽、重庆、广西、宁夏、甘肃、黑龙江外，其余25个省人大常委会开通了经过微信平台认证的公众号。
天津、福建、江西、辽宁、湖北、四川、陕西七省人大常委会微信公众号的认证主体为省人大常委会，其余开通省份认证主体为人大常委会办公厅；在公众号中设计并提供利益表达功能的省级人大常委会公众号有14个（见表2），除山东、福建、河北三省人大常委公众号外，其余11个公众号能为代表或公众提供正常使用的利益表达栏目。浙江、江西、湖北、陕西、青海、北京、贵州六省市人大常委会微信公众号在其简介中，明确了代表民意、征集人民意见和推动人大代表履职等利益代表功能定位（见表3）。
(三)
既有利益表达机制的一般类型
通过进一步考察可以发现，这些通道在机制层面可以主要地区分为三种不同的类型：
1.间接机制与直接机制。从服务对象上，按照通道使用者的身份可将上述机制区分为间接性的和直接性的两种。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，各级人大代表，虽然都代表着人民的利益与意志，但在行使国家权力时，一是遵照的是宪法和法定赋予本级人大各项职权，二是严格按照规定的程序履行相应的会内、会外职权。而且，宪法和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》还明确规定了县级以上人民代表大会实行间接选举的方式。这就意味着人大代表所进行的利益表达行为对于公众与国家互动关系而言具有间接性，现有的代表网上履职平台应定义为间接性利益表达机制，它主要服务于人大代表，方便人大代表在线履职，其功能使用上是需要实名认证的系统后台运行的。其余通道是直接提供给全体公众的，是直接性的利益表达机制，网民通过相应的实名认证程序后，就可以直接经由网站、移动端应用平台向人大代表和人大常委会提出意见、建议、批评。
2.单层机制与双层机制。从运行机制上，按照通道建立的联结关系的层级性将上述机制可区分为单层性的和双层性的。单层机制，前述网站通道中的前四种为单层机制，建立了人大及其常委会-人大代表或人大及其常委会-普通公众的联结机制。代表双联平台为双层机制，以人大代表为中间机制，首先在人大代表-人民群众之间建立联结关系，再通过网上履职平台和线下机制实现人大代表-人大及其常委会的联结，从而建立起从人民到人大代表再到人大及常委会的系统性联结。
3.单一机制与复合机制。由于不同省级人大常委会官方网站和微信公众号提供的利益表达通道及其服务对象的数量有别，可将不同平台提供利益表达机制的组合情况，区分为单一机制和复合机制。单一机制，意味着特定省级人大常委会为提供互联网的利益表达机制，只提供给人大代表或人民群众中的一类并采取单一化的机制；复合机制，意味着省级人大常委会同时为人大代表和人民群众提供方式多元的网络利益表达机制。
三 当前机制存在的问题与优化改进建议
(一)
存在的问题
从各省级人大常委会官网和微信公众号中为公众、人大代表进行利益表达提供的功能模块设计、内容更新、使用情况来看，当前国内省级人大官网接受公众互联网利益表达的机制供给、机制运行中还存在若干问题，具体表现为：
1.直接利益表达机制建构不够充分。从现有表达机制的可用性来看，当前省级人大常委会官网和微信公众号提供给人大代表的现有表达通道运行规范。代表网上履职平台在省级地方人大常委会官网的覆盖率达到90%以上，代表通过注册后即可进入后台操作使用，在开通公众号的省级地方中有近30%接入了代表履职移动端入口。双联平台在网站中的覆盖率是20%，在开通公众号且提供表达机制的省级地方中有超过20%接入了移动端入口。而为公众提供的直接利益表达通道中，在网站桌面端还不同程度地存在着死链、内容空白、功能未启用、跳链至非人大官网等诸般情形，而且相比人大代表的网上履职平台、双联平台在网站或公众号显著位置的布局，公众进行利益表达的入口位置有分散化、隐蔽性问题。这些问题的存在，一方面给公众向人大进行互联网利益表达制造了不方便用户体验，阻碍了公众通过此渠道的利益表达意愿；另一方面则表明，省级人大常委会接受公众直接利益表达机制建构仍不充分。
2.通用标准化程度欠缺。虽然中央为推进人大信息化时代更好的联系和服务人民利益，先后制定、出台和部署了一系列新信息化、网络化政策文件。例如，2013年11月，全国人大常委会办公厅《关于印发(2012-2017年人大机关信息化建设规划)的通知》。但尚无对此进行专门规范的顶层制度设计和统一规范要求。正前所析，目前省级人大均开通了官方网站，总体上具有相似性的设计样式，中央层面未曾出台过人大官方网站强制性的统一技术标准规范。从标准化程度而言，当前人大官网显著低于电子政务系统的中各层级政府官网。除前面提到的网站名称依据、域名采用等问题外，功能模块命名上也是五花八门。以代表网上履职平台为例，有叫网上履职平台、网上履职系统、网上履职服务平台、网上履职管理服务系统。此外，各官网功能模块的位置、数量和色彩、字体等界面设计也差别较大。
3.多元媒介融合程度待提升。我国各级党政机关和群团组织等积极运用微博、微信、客户端等两微一端新媒体，发布政务信息、回应社会关切、推动协同治理，不断提升地方政府信息公开化、服务线上化水平。当前，在31个省级人大常委会官网中，只有安徽、海南、甘肃三省的人大常委会官网为人大代表同步提供了履职通APP下载功能，只有9家省级人大常委会官网页面上放置了官方微信公众号二维码；在25个省级人大常委会微信公众号中，只有7个为代表提供移动端履职平台；只有湖南、海南两省人大常委会微信公众号提供代表双联通道。这反映了省级人大常委会在为人民和人大代表提供网络利益表达的情况，是滞后于当前移动互联网的普及和媒体融合的客观发展趋势的，也与新时期中央提出多元媒体一体化、坚持移动优先策略、构筑全媒体传播体系的媒体融合向纵深发展的要求存在较大差距。
4.用户友好体验程度不高。进入路径清晰、界面舒适、符合使用习惯、为用户提供有效率的使用体验，是信息科技人性化的重要内容。当前，虽然多数人大官网能在首页显著位置提供代表和公众进行利益表达的入口，但部分人大官方却不容易找到代表履职平台的入口。有部分人大官网首页找不到可供公众进行意见表达和反映问题的渠道，甚至还存在着个别省级人大官网提供给公众反映问题和建议的死链和空链的情况。
5.在线及时互动程度低。网站和移动端实现平台与公众的互动是电子政务评价中的高频词。从功能模块的数量分布看，多数省份人大官网和微信公众号的功能模块中，静态信息展示的模块远多于在线互动模块。例如，在为公众提供的网站信访通道方面，有7个省份提供的仅是信访邮件地址而非在线信访通道，这种通道只是信息晓谕性质的，公众无法直接通过该通道进行利益表达，还需要通过电子邮件进行问题反映；在25个省级人大常委会微信公众号中，仅有11个公众号提供了可以进行在线利益表达的功能。
6.网络表达专门化程度低。一是常态化利益表达频度还不够。在为公众提供的意见表达的通道中，多数以专题性意见征求、征集为主，只有7家提供可供随时反映问题的留言通道，显然这并不能充分保障代表和公众经常性表达目标的实现。二是表达环节有限。目前有20家省级人大官网主要在法规草案环节向公众征集意见和建议，只有2家省级人大在立法或监督项目上向公众征集意见，主要应用于立法过程环节的利益表达，在立法规划、动议、起草、审议过程等各个环节上的利益表达还远远不够。三是缺乏在线利益聚类、合并、萃取的深度处理机制。目前，在为公众提供了利益表达通道的省级人大官网上，就其功能实质而言，仅是提供了一种表达行为的起始端，至于公众表达言论后，官网采取何种技术手段和规则来处理这些言论尚无从得知。
(二)
优化与改进建议
从深层次而言，加强人大工作信息化，促进人大及其常委接受公众、人大代表进行利益表达的制度化能力，客观上是由是人大制度运行面临利益输入超载（input overload）、代表性不足的危机和互联网+蕴含的制度潜能共同决定的：
利益分化并不断加剧，成为当代中国政治发展的重要面向。这表明，待输入和正在输入政治系统的利益量急剧增长。输入超载，是输入的利益量过大，以至于将要进行的转换不能将其处理为决策，这时，系统就不得不冒着崩溃的危险进行。 代表性不足表明存在着为数不少的利益意志，游离于体制性表达制度之外，从而客观上致使公众对当前政治系统的权威性和正当性信任和信赖下降。当前，群体性事件、信访不信法、网络舆论虚假化、暴力化等利益表达失序行为，折射出人大代表大会制度在公众利益实现中客观存在的困境。如果不加强和改进人民代表大会制度，输入超载和利益代表性不足就可能变成演变成现实制度危机。
从理论上讲，要规避输入超载的风险，有两种基本应对方案：一是削减、抑制需求产量；二是增加通道数量并提升处理需求能力。而处于现代化进程中的国家，人们向权威当局提出要求的数量与范围、人们表达欲望和表达能力都在日益增长，如果不是通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中，就可能产生政治动乱。因此，第一种方案并不具有客观可行性。对于当代中国人民代表大会制度而言，通过与互联网技术、媒介应用的深度融合，加强和改进其接受、处理人民利益表达的制度能力成为必然选择。此种结合，从政治系统理论来看是对需求的集成和组合问题，即需求的议题化 。
为此，针对当前存在的省级人大常委会官网及以微信公众号为代表的移动端应用存在的具体问题，可以采取以下措施，加强和改进接受公众在线利益表达的境况：
1.深化理念革命，高度重视互联网所蕴含的利益表达潜能
每一种制度背后都是由特定智识所支撑的理念认知。人民代表大会制度与互联网技术的结合，同样包含着深刻的理念革新问题。当前，人民代表大会制度主要地还是以线下组织运作为主，网上人大还只是技术应用层面和补充性质的，远未取得与线下组织运作同等重要的地位。因从，各级人大应重新认知互联网的价值，不能仅将互联网视为一种技术手段和工具。只有正视互联网联系公众、聚合民意的人民民主治理价值，才能最大限度的释放网上人大的利益表达潜能，实现人民代表大会制度在互联网时代的革命性创新。
2.注重顶层设计，制定和落实各级人大官网内容技术标准
要着手解决当前省级人大官网存在的各种问题，一改此前各自为政的体系设计与工作思路，借鉴《政府网站发展指引》（国办发〔2017〕47号），制定并出台统一标准，明确人大网站的功能定位、开设流程、运营维护机制，并从中央层级的上级监督考评、专业技术测评、用户使用评价等多个角度，督促各省级人大加强官网的规范化建设、运营管理。
3.加强媒介融合，实现线下+线上、桌面端+移动端一体化
要随着信息技术发展保持技术应用的开放性和发展性，不断使用新技术、新工具来优化和改进电子政务系统。顺应媒体融合发展的技术演进趋势，全面发展和布局桌面端、移动端架构，搭建线上线下互一体互联的全媒体，实现全天候、实时化的功能应用，成为互联网+政务的发展方向。当前，要加快构筑移动互联网媒介架构，这是因为移动互联网更接近广大群众。而且，以微信公众号为代表的移动互联网平台，相比网站还有一个独特的优势：由于微信是实名制的，保证了通过省级人大常委会微信公众号进行利益表达的主体是实名认证公众用户。
4.强化制度创新，切实促进网上人大的利益表达功能承载
首先，挖掘在线利益表达功能的延展性。一是拓展意见表达环节，改变目前主要针对地方性法规草案进行有明确时限性、专题性利益表达，在立法规划环节、立法议题生成、立法表决、法律实施与监督等各个环节为人大代表和普通公众提供广泛的表达机会。二是拓展双层表达机制，帮助人大代表与人民建立更加密切、高效、有针对性的联结关系，使人大代表可以基于选区范围、专长或关注领域等角度充分行使利益聚合、分类的角色，提高人民大会制度的利益整合能力。
其次，深化在线利益表达机制的互动性。目前公众和人大代表在线利益表达具有延时性、利益综合过程具有后台性运行的特点，下一步要加大云计算、大数据等前沿信息科技的应用水平，使得在线利益表达沟通实现即时性、利益综合过程智能化和利益表达到政策输出的可视化，从而实现在线利益表达机制的高度及时互动效果。
第三，强化人大常委会机构职能现代性。政治系统论强调专门化在政治系统内显著提高系统处理需求的能力。为促进人大接受公众、人大代表进行在线利益表达的能力，人大常委会需要建立专门化的内设工作机构，招募、遴选专业人才，专司互联网利益表达的收集、分析、归转、反馈工作；需要建立网上意见进入权威化表决的衔接制度，以确保公众在线利益表达成果的实质可转化性；需要建立起严格、高效落实人大常委会接纳和处理网上利益表达的责任机制、评价机制和监督机制。
四、结论与讨论
从整体上来看，当前省级人大常委会普遍建立起接受公众、人大代表网络利益表达机制，增强了人大与人民群众的联系，推进了人民群众在民主立法中的参与力度，为公众利益表达起到了扩容增量、赋能增效的积极价值。然而，省级人大常委会接受公众利益网络利益表达的机制还处于初步发展阶段，各个省级常委会供给机制水平的非均衡性、网络利益表达机制通用规范性低，利益表达过程的互动性、体验性、深度性还远远不够。这表明：一方面，人大通过在线聚合公众利益的民主价值，在理念上还未得到足够重视，人大常委会制度的互联网特征还发育不够；另一方面，低估了当前人大制度利益输入超载和代表性不足 危机并发的可能性。
习近平同志指出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。在推进国家治理现代化的进程中，在体制内激发人民群众表达活力，挖掘现有制度的利益综合能力，并同时保持表达过程中的高度秩序化状态，是新时期改革和完善人民代表大会制度的重要面向。在实际政治生活中，中国人大的法定地位与实际地位还存在差距。从这个意义上讲，互联网对于人民大会制度的革新、完善，不仅具有工具意义，也有深层次的规范价值，即在技术年代更好地实现始终保持与人民群众的血肉联系和作为公众利益表达根本性制度的使命。同时也应看到，成熟而完善互联网+人大模式的形成，还有许多工作要做。在实践层面，不仅需要理念更新、思维转换，更需要顶层设计、工作落实和制度配套。在理论研究层面，还要深刻阐明人大通过互联网聚合民意的正当性、必要性，要评估网络利益表达过程中新技术应用替代的可行性与可能性等若干问题、要探讨人民代表大会制度与体制内外其他利益表达制度、表达形式间的藕合嵌入问题等等。
原文刊载于《国家治理现代化研究》第三辑，中国社会科学出版社，2019年6月版，注释从略。
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